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近期，土地出让等非税收入“归税”的新政策开始试点并将在2022年全面落地，这引起了市场的普遍关注并进行了各方面的解读。尽管此次非税收入“归税”，对于地方财政收入和“土地经济”而言，并没有大的变化，但安邦智库（anbound）的研究人员也警告，非税收入“归税”，受打击最大的就是各地的城投公司，它们的资产质量、融资能力、偿债能力、债务风险都会因此而变化。可以说，这一政策对于一直以来所推动的城投平台转型而言，意味着政策窗口的关闭，城投企业转型的后路即将被切断。
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近年来，从理财新规到政府投资条例等一系列政策，实际上已经为地方债务经济发展的模式建立了“围墙”，增加了诸多限制，以推动地方债务的透明化和经济发展模式的转变。实际上，去年年底以来，针对城镇化推动的房地产行业和地方政府性投融资平台的风险防控都在收紧，包括房企的“三条红线”，城投企业的债务风险分级等都表明未来对于地方依赖债务扩张推动城镇化发展的路径逐渐收窄。
目前，非税收入“转税”意味着作为非税收入大部分的土地出让金，其征收环节同样面临“透明化”，地方对于城投企业和投融资平台的一些“腾挪”的空间，将面临透明化和规范化。这意味着以投融资平台为主要功能的城投企业将与其他房地产企业一样通过市场化的方式，获得土地资产或相关权益，地方依靠土地资产为城投注资等一些灰色空间将失去隐蔽。新的监管政策，对于目前的地方债务融资模式而言，实际上将斩断地方政府以土地资产为纽带与城投企业的关联，这意味着针对政府投融资平台功能最后政策窗口的关闭。
图丨城投债月度发行规模变化情况
来源丨wind，开源证券
当然，这对于城投企业而言，并非已经没有生存的空间，更主要的意义在于，需要尽快剥离政府融资平台的功能。对于地方政府的融资，仍可以通过一般债、专项债的公开模式进行，目前我们已经看到，今年以来地方政府再融资债券规模提升十分明显，同时城投债的发行已经出现大幅收窄的情况。这实际上意味着从政策上，并非要如2018年一样硬性“去杠杆”，将地方融资“关死”，而是希望扼制地方政府无节制融资的冲动，防止区域信用风险的爆发。但这对于承担地方投融资功能的城投企业而言，将不得不做出选择，要么回归“本业”，要么彻底“关门”。
自2018年以来，安邦智库在跟踪研究地方经济发展和投融资模式中，一直提示和警告城投企业转型的大趋势和方向。不过，从地方发展的角度，对于城投企业的地方投融资平台角色，有着强大的惯性。财政部金融司原司长孙晓霞近期表示，城投公司转型面临很多困难，首当其冲的是剥离政府融资职能困难。其次，从资产负债表和损益表看，城投公司的经营压力很大，现金流困难，这主要是传统业务单一所带来的问题。尽管城投转型并非一日之功。更主要的问题是很多地方仍抱有路径依赖和“侥幸”的态度，仍然依靠城投加杠杆推动债务经济的模式进行地方建设和区域发展。这一发展战略，实际上已经不适应新发展阶段的要求。
城投转型，同样离不开地方融投资平台所带来的历史债务问题的化解。特别是地方隐性债务的问题，则需要地方政府落实债务主体的责任，以各种方式予以应对，避免引起区域性的信用塌陷。目前来看，债务压力较大的地方都在着手建立区域性的信用风险化解机制，以期待市场化的方式，化解各类债务风险。比如，
设立平准基金和通过地方不良资产处置机构收购债务资产；
设立不动产基金收购土地资产；
出让上市公司股权盘活资金；
通过再融资债保持债务延续；
争取各类金融机构支持等。
对于地方而言，保持债务的可持续性，避免过度借债，不仅可以实现城投企业的转型，更是实现地方长期发展的基本要素。
限制城投领域建设，并非土地收入非税“转税”新政策的意图。城投企业的转型，政府融投资平台功能的剥离，并非意味着城投企业无路可走，更主要是角色的回归，回归到城市建设，城镇化开发的基本功能上去。在城市建设领域，城投企业仍可以市场主体的身份和地方政府打交道。地方政府仍可以以市场化的方式，通过资金和政策对于城投企业予以支持。除了基本的“城投”角色，更高层次的转型方向，则是向投资平台的转型，通过资本运作和资产证券化的模式，以城市开发基金或产业基金的角色，参与到城市经济的开发投资之中。这是城投企业的出路所在。
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结语
土地出让等非税收入“归税”的新政策，对于一直以来承担着地方投融资平台功能的城投企业而言，意味着政策窗口的关闭，城投企业转型的后路即将被切断。但这并非意味着城投企业无路可走，更主要是回归到城市建设的基本角色，更可以提升至城市开发和投资的平台，参与到地方经济发展之中。
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